司法院新聞稿
司法院大法官於九十七年六月二十日舉行之第一三二四次會議中，就陳０孟為籌組人民團體事件，認最高行政法院九十年度判字第三四九號判決所適用之人民團體法第二條規定，有牴觸憲法第十四條保障人民結社自由規定之疑義，聲請解釋案，作成釋字第六四四號解釋。
《解釋爭點》
人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？
《解釋要旨》
| 1. |
人民團體法第二條規定、同法第五十三條前段之規定，使主管機關於許可設立人民團體以前，得就人民「主張共產主義，或主張分裂國土」之政治上言論之內容而為審查，並作為不予許可設立人民團體之理由，顯已逾越必要之程度，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 |
《相關法規》
1. |
中華民國憲法第 11、14、23 條 |
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2. |
司法院大法官審理案件法第 5 條 |
3. |
人民團體法第 2、14、23、35、39、44、53 條 |
《本號釋字重點提示》
一、解釋理由書重點摘錄
| 要旨
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內容 |
| 依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款(確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義)規定，聲請本院解釋憲法時，本院審查之對象 |
| 1. |
非僅以聲請書明指者為限， |
| 2. |
且包含該確定終局裁判實質上援用為裁判基礎之法律或命令 |
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| 結社自由之規範意旨、功能與限制 |
| 1. |
意旨：
憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。 |
| 2. |
功能：
(1)保障人民得以團體之形式發展個人人格
(2)促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政
治等事務之功能 |
| 3. |
限制：
(1)各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，
受法律保障與限制之程度亦有所差異。
(2)惟結社自由之各該保障，皆以個人自由選定目的而集結成社之
設立自由為基礎，
(3)故其限制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴
重，
(4)因此相關法律之限制是否符合憲法第23條之比例原則，應就各
項法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人
民結社自由之本旨。 |
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| 言論自由以法律加以限制者，應符合比例原則之要求 |
| 1. |
言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能， |
| 2. |
乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制（本院釋字第509號解釋參照）， |
| 3. |
其以法律加以限制者，自應符合比例原則之要求 |
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| 僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第23條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符 |
| 1. |
所謂「主張共產主義，或主張分裂國土」原係政治主張之一種，以之為不許可設立人民團體之要件，即係賦予主管機關審查言論本身之職權，直接限制人民言論自由之基本權利。 |
| 2. |
雖然憲法增修條文第5條第5項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」 |
| 3. |
惟組織政黨既無須事前許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止， |
| 4. |
而以違反人民團體法第2條規定為不許可設立人民團體之要件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容為實質之審查。 |
| 5. |
關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依中華民國七十八年一月二十七日修正公布之同法第五十三條後段規定，撤銷（九十一年十二月十一日已修正為「廢止」）其許可，而達禁止之目的； |
| 6. |
倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符 |
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二、林子儀大法官提出之協同意見書重點摘錄
| 要旨
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內容 |
| 人民團體法第2條及第53條前段規定，係對人民為特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自由之事前限制 |
| 1. |
人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」 |
| 2. |
同法第五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條…規定者，不予許可」。 |
| 3. |
是人民組織團體，應經主管機關許可；如組織之團體主張共產主義或分裂國土者，則主管機關應不予許可。 |
| 4. |
上開規定顯然係對人民為特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自由採取一種事前限制之方法。 |
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| 對人民之結社自由與言論自由採取事前限制之合憲性，應以嚴格審查標準予以審查；系爭人民團體法第2條及第53條前段規定縱令符合防衛性民主之目的，其內容仍不符法律明確原則之要求，亦非最小侵害手段；而對系爭政主張之限制，僅於該主張所可能產生之弊害已達明顯而立即之危險程度時，方得為之 |
| 1. |
涉及言論內容之事前限制，其合憲性即有疑義，惟仍非即當然違憲。例如政府如能舉證證明如不對系爭言論予以事前限制，將會對國家或一般大眾帶來直接、立即且不可彌補之傷害時，則採取事前限制即有可能屬合憲之手段。 |
| 2. |
惟事前限制是否必要，應依所涉言論內容之性質、言論可能產生負面效果之危險性，以嚴格之標準審查其合憲性。 |
| 3. |
系爭人民團體法相關規定，以人民之結社如主張特定政治理念者，即不予許可成立，既係屬涉及言論或結社內容之事前限制，其限制是否符合憲法第23條比例原則，即應以嚴格之標準予以審查 |
| 4. |
故系爭規定之立法目的必須為具體重大之公益目的，所採取之手段必須為達成目的之侵害最小之手段，始符比例原則之要求。 |
| 5. |
由於人民團體法第2條禁止人民團體主張共產主義或分裂國土之規定，其規定內容並非明確；且禁止為如此之主張，如何與達成防衛性民主之目的有所關聯，亦不清楚。是該規定不符法律明確性原則之要求，已難屬合憲之規定。 |
| 6. |
系爭規定採取事前審查之方法，對人民團體主張共產主義或分裂國土者，即不予許可成立，其手段仍非為達成防衛性民主目的之侵害最小手段：
(1)蓋單純之主張，與鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂
國土之行為，本質上即有差異；
(2)而鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為，與
大眾受其鼓吹而真正從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為
，以及終而獲得成功，其間亦有階段與時間上之差異。
(3)是單純主張共產主義或分裂國土，與共產主義或分裂國土之具
體實踐，其間並無必然關聯性。
(4)政府如為維護中華民國之存在或自由民主憲政秩序，而防止共
產主義或分裂國土之具體實踐，以禁止單純主張共產主義或分
裂國土為手段，並非侵害最小手段。 |
| 7. |
即使認為主張共產主義或分裂國土即等同於鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為：
(1)禁止主張共產主義或分裂國土仍非達到防衛性民主目的之侵害
最小手段。
(2)僅於該主張與共產主義或分裂國土之具體實踐已達明顯而立即
危險時，對其限制，方為不得已之手段，而符合比例原則之要
求。 |
| 8. |
如以言論鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為，僅於符合下列條件時，對該言論之限制，方無過當：
(1)其鼓吹係要求大眾立即實施共產主義或分裂國土之行為；
(2)而且依客觀情勢，其言論確可能鼓吹大眾，而大眾確有可能受
其鼓吹而立即實踐共產主義或分裂國土之行為。 |
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| 系爭人民團體法第53條後段規定，係屬對特定政治主張之事後限制，亦與比例原則有所不符；憲法增修條文第5條第5項之規定應只限於規範政黨之目的及行為，而不及於一般人民團體 |
| 1. |
防衛性民主理論與寬容任何政治主張之一般民主理念已有背道而馳之處；亦不符尊重不同政治理念均有進入言論思想自由市場，接受大眾檢驗機會之言論自由真諦。 |
| 2. |
但無論如何，此一理論既已為修憲者所認同並選擇，而成為憲法增修條文內容之一部，釋憲者自應加以尊重，然在該條條文之解釋適用上，應採取最嚴格之解釋。 |
| 3. |
故該項規定既僅在規範政黨之目的或其行為，即不應適用於其他政治團體。 |
| 4. |
故人民團體經許可設立後，若其目的或行為，依當時之事實狀態，足認有危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序者，主管機關尚不得依人民團體法第53條後段規定廢止其許可。 |
| 5. |
即使該法第2條規定之立法目的係在防衛性民主，而屬合憲之目的；以人民團體主張共產主義或分裂國土而撤銷其許可作為達到防衛性民主之手段，依上述分析人民團體法第2條規定作為事前許可之標準，並不符合比例原則之相同理由，尚難認定單純主張共產主義或分裂國土，即能促成共產主義或分裂國土之具體實踐，故以該條規定作為事後廢止許可之標準，亦不符合比例原則之要求 |
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三、許宗力大法官提出之協同意見書重點摘錄
| 要旨
|
內容 |
| 人民團體法第2條禁止人民團體「主張共產主義，或主張分裂國土」，違反法律明確性原則 |
| 1. |
1. 法律規定是否符合法律明確性原則，其判斷標準應在於：
(1)受規範之一般人民對於法律規定內容之意義是否可以理解，
(2)其因此對於其行為是否受該法律規範有預見可能性。如不符合
此要件，即使該系爭法律規定可經由司法審查加以確認，仍屬
違反法律明確性原則（釋字第636號解釋林子儀、許宗力大法官
部分協同意見書參照）。 |
| 2. |
據此，本席認為共產主義與分裂國土乃係政治概念，不是欠缺明確、客觀可辨的概念外延，就是可能隨執法者之政治偏好，乃至政治情勢變遷而異其內涵，以之為法律概念，實難為受規範之一般人民可以理解或預見，與法明確性原則之要求有違。 |
| 3. |
按共產主義，自馬克斯、恩格斯以來，如所周知，流派無數，主張互異。任何政治主張，無論是否冠上共產主義名稱，也無論主張者是否以共產主義自稱，或有意與共產主義保持距離，究竟具備何要素始能被歸類為共產主義，委實說，在很多情形都難有定論，而往往視觀察者不同觀點與立場而定。 |
| 4. |
至於分裂國土，由於我國特殊歷史、政治因素使然，中華民國與台灣這兩個符號的關係，是等號，或包含，不同政治立場者有不同解讀，且均各自引經據典，從憲法本身尋獲其立論依據，致其適用可能陷入與共產主義一詞之解讀類似之困境。 |
| 5. |
當本院釋字第328號解釋明白指出，憲法第4條所稱中華民國領土「固有疆域」範圍之界定，為重大之政治問題，依據權力分立之憲政原則，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。則該不宜由司法機關解釋的概念又有何正當性充當限制人民基本權利，乃至處罰人民之構成要件？最後造成的結果，如果不是強行執法，自由權利遭受侵奪之人民因司法機關無權解釋，以致救濟無門，不然就是法律因立法從嚴，執法從寬，導致欠缺實效性，而淪為具文。 |
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| 以防衛性民主理論禁止人民團體，欠缺憲法依據 |
| 1. |
1. 多數意見採取的立場是，只要有進一步事實，「足以認定其目的或行為有危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序」時，仍得廢止其設立許可。對此看法，本席基於下列理由持保留態度：
(1)人團法第53條後段規定不在本件聲請人聲請解釋範圍，與同條
前段之間亦不存在非一併解釋不可之重要關連，是本件多數意
見其實只要指出，主管機關不得於許可設立人民團體以前，就
先對人民「主張共產主義或主張分裂國土」之言論內容為審查
，並作為不許可設立人民團體之理由，即已滿足聲請人之要求
，實毋庸，也不宜過於急躁地跳出來，就聲請人未聲請部分表
示意見，並為條文之解釋定調。
(2)即使對多數意見的急躁定調不予苛責，然「主張共產主義，或
分裂國土」，作為廢止人民團體之許可之要件，法條既白紙黑
字規定得清清楚楚，在不逾越法律解釋界限之前提下，是否尚
有以人民團體之「目的或行為有危害中華民國之存在或自由民
主之憲政秩序」作為廢止要件之解釋空間存在，不無可疑。
(3)何況憲法增修條文第5條第5項規定所揭示之防衛性民主理論只
適用於政黨之管制，與德國基本法對政黨與人民團體兩者皆適
用防衛性民主理論之立法體例明顯有異，既然修憲者對政黨以
外之人民團體明顯不採防衛性民主理論，釋憲者又有何根據與
正當性逕行採用？ |
|
| 何種情形始構成對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序之「危害」，單從文義出發，應該至少有下列幾種不同之解釋可能 |
| 1. |
在光譜之一端是「明顯而立刻危險」說，即人民團體之目的與活動，須達到有事實足認已對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序構成明白而立刻危險之地步，始得廢止許可。 |
| 2. |
光譜的另一端，則約略可稱呼為「抽象危險說」，即只要人民團體之目的與活動，足以對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序產生抽象之危險，縱使未達到明顯而立刻危險地步，即構成所謂「危害」，得以廢止許可。 |
| 3. |
介於中間的大致上或可稱之為「具體危險說」，據此，必須依個案事實，已足以判斷人民團體之目的與行為，對自由民主憲政秩序極有可能產生損害，亦即其推翻自由民主憲政秩序之意圖確有實現之可能，始能滿足廢止許可之要件。 |
| 4. |
由於我國憲法增修條文只對政黨採取防衛性民主之管制，根據「明示其一，排除其他」之法律適用原則，可知修憲者對政黨以外人民團體之管制係明顯不採防衛性民主理論；且本院釋字第445號解釋對人民以集會遊行方式所表達之政治言論也不採德國防衛性民主理論作預防性管制，而是對言論作最大之保障，只於言論對社會秩序、公共利益造成明顯而立即之危險時，始加以取締。 |
| 5. |
因此，既然人民團體主張共產主義，或分裂國土，亦同屬人民之政治性言論之一種，吾人就不僅不宜對德國亦步亦趨，跟著採前述之「抽象危險說」，甚至應依循釋字第445號解釋的脈絡，對人民團體政治言論之管制，採「明顯而立刻危險」說，以體現憲法以最大程度保障人民結社自由與言論自由之意旨。 |
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《解釋文》
人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，乃使主管機關於許可設立人民團體以前，得就人民「主張共產主義，或主張分裂國土」之政治上言論之內容而為審查，並作為不予許可設立人民團體之理由，顯已逾越必要之程度，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。
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《解釋理由書》
人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，聲請本院解釋憲法時，本院審查之對象，非僅以聲請書明指者為限，且包含該確定終局裁判實質上援用為裁判基礎之法律或命令。本件聲請書僅指稱人民團體法第二條規定牴觸憲法云云，惟查人民團體法第二條：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」係屬行為要件之規定，而同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，始屬法律效果之規定，二者必須合併適用。最高行政法院九十年度判字第三四九號判決維持主管機關以本件聲請人申請設立政治團體，違反人民團體法第二條規定而不予許可之行政處分，實質上已適用前述同法第五十三條前段部分之規定，故應一併審理，合先敘明。
憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異。惟結社自由之各該保障，皆以個人自由選定目的而集結成社之設立自由為基礎，故其限制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴重，因此相關法律之限制是否符合憲法第二十三條之比例原則，應就各項法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人民結社自由之本旨。
人民團體法將人民團體分為職業團體、社會團體及政治團體。職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（同法第三十五條）；社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體（同法第三十九條）；政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條）；性質上皆屬非營利團體。
人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」。由此可知該法對於非營利性人民團體之設立，得因其主張共產主義或分裂國土而不予許可。
言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制（本院釋字第五０九號解釋參照），其以法律加以限制者，自應符合比例原則之要求。所謂「主張共產主義，或主張分裂國土」原係政治主張之一種，以之為不許可設立人民團體之要件，即係賦予主管機關審查言論本身之職權，直接限制人民言論自由之基本權利。雖然憲法增修條文第五條第五項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟組織政黨既無須事前許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止，而以違反人民團體法第二條規定為不許可設立人民團體之要件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容為實質之審查。關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依中華民國七十八年一月二十七日修正公布之同法第五十三條後段規定，撤銷（九十一年十二月十一日已修正為「廢止」）其許可，而達禁止之目的；倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，前開人民團體法第二條及第五十三條前段之規定部分於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。
該次會議由司法院院長賴大法官英照擔任主席，大法官謝在全、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀、林錫堯、池啟明、李震山、蔡清遊出席，秘書長謝文定列席。會中通過之解釋文、解釋理由書，林大法官子儀及許大法官宗力分別提出之協同意見書與許大法官玉秀提出之一部協同、一部不同意見書，均經司法院以院令公布。
附（一）林大法官子儀提出之協同意見書。
（二）許大法官宗力提出之協同意見書。
（三）許大法官玉秀提出之一部協同、一部不同意見書。
（四）本件陳０孟聲請案之事實摘要。
《事實摘要》
聲請人陳０孟於87年間以發起人代表身分，向臺北市政府社會局申請籌組社會團體「臺北市『外省人』臺灣獨立促進會」。該局認為係申請籌組政治團體，而以「支持以和平方式，推動臺灣獨立建國」為宗旨，與人民團體法第2條規定不符，不准其申請。
聲請人不服，循序提起救濟，均遭駁回，爰以最高行政法院90年度判字第349號判決所適用的人民團體法第2條規定，侵害憲法第14條、第11條所保障的結社自由、言論自由，聲請解釋憲法。 |
★ 釋字第六四四號解釋協同意見書
★ 釋字第六四四號解釋一部協同、一部不同意見書
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學員專區
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我要購買
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我要試聽
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目前所在位置：法學動態區>>實務見解>>大法官會議解釋
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