司法院新聞稿
司法院大法官於九十七年九月五日舉行之第一三二七次會議中，就臺灣高雄地方法院高雄簡易庭法官葉啟洲為審理臺灣高雄地方法院九十五年度簡字第五九四一號及九十六年度簡字第三六二九號違反電子遊戲場業管理條例案件，認所應適用之電子遊戲場業管理條例第二十二條規定，有牴觸憲法第七條、第八條、第十五條及第二十三條之疑義，聲請解釋案，作成釋字第六四六號解釋。
《解釋爭點》
電子遊戲場業管理條例第22條違憲？
《解釋要旨》
| 1. |
電子遊戲場業管理條例第22條，對未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業者，科處刑罰：
(1)旨在杜絕業者規避辦理營利事業登記所需之營業分級、營業機具、營業場所等項目之查
驗，以事前防止諸如賭博等威脅社會安寧、公共安全與危害國民，特別是兒童及少年身
心健全發展之情事，
(2)目的洵屬正當，
(3)所採取之手段對目的之達成亦屬必要，
(4)符合憲法第23條比例原則之意旨，
(5)與憲法第8條、第15條規定尚無牴觸。 |
《相關法規》
1. |
電子遊戲場業管理條例第5、6、7、8、9、11、15、22 條 |
| 2. |
憲法第七條、第8條、第15條及第23 條 |
3. |
刑法第59條、74 條 |
4. |
刑事訴訟法第253條、第253條之1 |
《本號釋字重點提示》
一、解釋理由書重點摘錄
| 要旨
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內容 |
| 以刑罰限制人民身體之自由與財產權，應符合比例原則 |
| 1. |
人民身體之自由與財產權應予保障，憲法第八條及第十五條定有明文。 |
| 2. |
如以刑罰予以限制者，係屬不得已之強制措施，具有最後手段之特性，自應受到嚴格之限制。 |
| 3. |
如為保護合乎憲法價值之特定重要法益，且施以刑罰有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而刑罰對基本權之限制與其所欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度，亦合乎比例之關係者，並非不得為之（本院釋字第544號、第551號解釋參照）。 |
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| 本條例第22條立法目的洵屬正當 |
| 1. |
本條例第22條，其立法目的在於：
(1)藉由重罰杜絕業者規避辦理營利事業登記所需之營業分級、營
業機具、營業場所等項目之查驗，
(2)以事前防止諸如賭博等威 脅社會安寧、公共安全與危害兒童及
少年身心健全發展等情事， |
| 2. |
其保護之法益符合重要之憲法價值，目的洵屬正當。 |
|
| 本條例第22條所採刑罰手段，有助於該條立法目的之達成，且具有必要性 |
| 1. |
本條例第22條所採刑罰手段，有助於上開目的之達成。 |
| 2. |
雖罰鍰或屬侵害較小之管制方法──惟在暴利之驅使及集團化經營之現實下，徒以罰鍰顯尚不足以達成與限制人身自由之刑罰相同之管制效果。 |
| 3. |
又立法者或可捨棄以刑罰強制事前登記之預防性管制方式，遲至賭博等危害發生時再動用刑罰制裁：
(1)惟衡諸立法者藉由本條例第15條規定所欲達成之管制目的，涉
及普遍且廣大之公共利益，
(2)尤其就維護兒童及少年身心健全發展而言，一旦危害發生，對
於兒童及少年個人與社會，均將造成難以回復之損害，
(3)況依內政部警政署提供之數據，自85年起至96年止，查獲無照
營業之電子遊戲場所中有高達9成以上涉嫌賭博行為，
(4)另統計96年查緝之電子遊戲場賭博案件中，有照營業涉嫌賭博
行為者，尚不及1成，而高達9成係無照營業者所犯，
(5)顯見未辦理營利事業登記與賭博等犯罪行為間確有高度關聯，
(6)故立法者為尋求對法益較周延之保護，毋待危害發生，就無照
營業行為，發動刑罰制裁，應可認係在合乎事理而具有可支持
性之事實基礎上所為合理之決定。 |
| 4. |
是系爭刑罰手段具有必要性，可資肯定。 |
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| 系爭規定對基本權之限制，與所保護法益之重要性及行為對法益危害之程度，未失均衡，與比例關係無違 |
| 1. |
依本條例第22條規定科處刑罰，雖可能造成未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業之人，即使其經營未涉及賭博或其他違法情事，亦遭刑事制裁：
(1)惟因系爭規定之法定刑已賦予法院針對行為人犯罪情節之輕重
，施以不同程度處罰之裁量空間，
(2)再配合刑事訴訟法第253條微罪不舉、第253條之1緩起訴、刑
法第59條刑之酌減及第74條緩刑等規定，應足以避免過苛之刑
罰。 |
| 2. |
又現行法對其他與電子遊戲場業性質類似之娛樂事業之管制，就未辦理營利事業登記而營業者雖有僅處行政罰者：
(1)然對行政法上義務之違反，並非謂某法律一旦採行政罰，其他
法律即不問相關背景事實有無不同，均不得採刑事罰。
(2)且實務上屢發現業者為規避營利事業登記之申請及其附隨之諸
多管制，不再於固定地點開設電子遊戲場，而藉由散見各處之
小型便利超商或一般獨資、合夥商號作為掩護，設置機檯經營
賭博，
(3)相較於其他娛樂事業，電子遊戲場業此種化整為零之經營方式
，顯已增加管制之難度，並相對提升對法益之危害程度，
(4)相關機關因此決定採較重之刑事罰制裁，其判斷亦屬合乎事理
，應可支持，
(5)尚難驟認系爭規定對基本權之限制，與所保護法益之重要性及
行為對法益危害之程度，顯失均衡，而有違比例關係。 |
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二、許玉秀大法官提出之不同意見書重點摘錄
| 要旨
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內容 |
| 許玉秀大法官不能贊成多數意見的合憲結論與理由論述的理由 |
| 1. |
多數意見一方面開宗明義提及最後手段原則，他方面卻認為是否採取刑罰制裁手段，所應考慮的社會環境、犯罪現象、群眾心理與犯罪理論等因素，立法者較有體察與判斷的能力，所以應該尊重立法者的決定，也就是採取寬鬆審查標準。此種矛盾論述，來自於面對刑罰規範搖擺不定的審查態度，搖擺不定的審查態度，則可能來自於對刑罰或者是盲目的、或者是不負責任的迷信。 |
| 2. |
多數意見對於規範目的的描述，恐涉憑空想像，而暴露釋憲者對於電遊場業的陌生。在盡力描述電子遊戲機具多麼危險的同時，多數意見似乎完全忘記制定電遊場業管理條例的初衷，是在於肯定電遊場業對於開啟現代電子化生活的正面意義、在經濟產業中的潛力無窮。縱使當初對於電遊場業的經濟評估，如今看來有過度樂觀之嫌，電遊場業迅速遭到網咖取代的現實，也很難支持多數意見對電遊場業危險性的描述。目前以電子遊戲機為平台的電子遊戲，由於整體表現不及家庭用遊戲機遊戲或網路連線遊戲，對於一般人而言，包括兒童、少年，吸引力已大幅度降低，加上網咖興起，兒童、少年涉足電遊場的比例大幅度下降，舊有的電遊場已屬沒落產業，以合法登記電遊場為論，多屬限制級鋼珠類，普通級的營業，根本無利可圖，即便合法的電遊場，也不認為兒童、少年是主要客戶，多數意見逕認為電遊場屬於醞釀兒童、少年犯罪的溫床，推論欠缺現實支持。 |
| 3. |
多數意見努力闡述電子遊戲機具的危險性，或許可以說明藉由營利事業登記的許可審查進行管制的必要性，但是並不能直接說明為何違反營業登記的要求必須處以刑罰；而且和違反營業登記能直接連結的危險，應該是逃漏稅捐，卻未必能和造成毒品氾濫、色情氾濫、賭博氾濫等等危險互相連結。毒品犯罪、色情犯罪及賭博罪尚且屬於危險犯罪類型，提前將不必然導致該等危險的未經營業登記而經營電遊場業行為入罪，實在過度濫用抽象危險犯的概念，而過度限制人民行動自由。 |
| 4. |
既然有已登記仍經營賭博性電玩以及未登記而沒有經營賭博性電玩的情形，比例縱使很低，都正好可以證明登記與否與經營賭博性電玩之間沒有必然關聯－－
(1)即使未辦理營業登記的目的，就是為了經營賭博性電玩，未為
營業登記也只是經營賭博性電玩的動機，之所以有賭博行為是
因為經營賭博性電玩，而不是因為未為營業登記。
(2)而當刑法已經有處罰賭博行為的獨立構成要件時，直接處罰經
營賭博性電玩的賭博行為即可，有何必要回頭處罰可能導致賭
博的危險行為？
(3)處罰未辦理登記的不作為，直接的目的，應該就是促使辦理登
記，但是如果要貫徹辦理營業登記的命令，讓沒有登記的電遊
場業經營不下去，最好的辦法是作成斷水斷電、勒令歇業或停
止營業等行政處分，而不是處以刑罰，
(4)因為如果只是經營者去坐牢或被科處罰金，仍然可以繼續經營
下去，尤其賭博性電玩如果真的是暴利，支付罰金還綽綽有餘
，刑罰不可能保證辦理登記，因此自然也不可能禁絕賭博性電
玩。
(5)至於未辦理登記的效果如果是斷水斷電與刑罰合併處罰，則顯
然是過度處罰。 |
| 5. |
多數意見更舉刑事訴訟法有微罪不舉及緩起訴制度、刑法有第五十九條的特別酌減及第七十四條的緩刑規定，為系爭規定緩頰，認為已可避免刑罰過苛。但是上述的調節制度，在入罪正當的前提之下，才有正面的調節功能，如果入罪已經不具有憲法的正當性，該等司法權調節制度的存在，正好變成立法權違憲侵害人民基本權的幫凶。 |
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三、林子儀 李震山大法官不同意見書重點摘錄
| 要旨
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內容 |
| 系爭規定所欲保護之法益並不適於使用抽象危險犯之概念方法保護之 |
| 1. |
系爭規定以刑罰方式處罰無照經營電子遊戲場業者，以避免或防止諸如賭博、色情或組織犯罪等威脅社會安寧、公共安全與危害兒童少年身心健全發展等危險發生，其所欲保護之法益並不適於使用抽象危險犯之概念方法保護之； |
| 2. |
且就立法事實判斷之審查而言，縱使採取多數意見所持之中度審查標準，立法者於系爭規定之決定亦無法通過審查。 |
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| 制定系爭規定之理由，毋寧僅僅重在模糊預備（無照經營電子遊戲場業）與既遂（賭博、供給賭場或聚眾賭博）之間的界線，以減少執法機關之管理成本及舉證負擔 |
| 1. |
警政署所提供數據所呈現者，係有照、無照營業者「涉嫌」賭博行為之情形，而是否成立賭博罪，尚須經法院之認定，則無照營業與賭博等犯罪究有如何之關聯性，即無法遽從該統計數據得知。 |
| 2. |
且若無照經營電子遊戲場業之行為如與賭博等犯罪行為果真有如此高度關聯，則為何不直接依據刑法相關規定予以查緝、處罰？ |
| 3. |
無疑地，由於系爭規定在構成要件認定上的明確、簡易，將使執法機關捨棄依據刑法賭博罪章之規定，而得依系爭規定進行快速且大量的取締，並使司法機關加以偵查及審判。 |
| 4. |
故立法者制定系爭規定之理由，毋寧僅僅重在模糊預備（無照經營電子遊戲場業）與既遂（賭博、供給賭場或聚眾賭博）之間的界線，以減少執法機關之管理成本及舉證負擔而已。 |
| 5. |
而此種簡化犯罪處罰條件之作法，是否符合罪刑法定原則已有疑問，況其本質上亦會導致刑罰處罰範圍的擴大，並使被告辯護功能萎縮，豈能輕易採用。 |
|
| 系爭規定混淆了社會秩序罰與刑罰之間的界線，不當擴張刑罰處罰之範圍 |
| 1. |
抽象危險犯具有刑罰前置化之特性，其運用更須謹慎與節制。 |
| 2. |
傳統上被認為具有典型危險而採取抽象危險犯立法模式者，如放火、決水、醉態駕車等公共危險行為，其所欲保護者實係個人生命、身體等高度屬人性之法益，且若待實害發生始予以處罰，則刑法即形同失去事先預防之功能。 |
| 3. |
至於將超個人法益納入抽象危險犯處罰之範疇，則是立法者為了避免個人利益實現或發展的制度性條件陷入危險或崩潰，始行採取的作法，諸如經濟刑法與環境刑法，即是在如此脈絡下始有其正當性。 |
| 4. |
而依多數意見，系爭規定所欲保護之法益，其一為社會安寧與公共秩序，明顯係屬維護社會秩序之社會法益；其二為國民（特別是兒童及少年）身心健康，重點在於避免人民因沈迷電子遊戲而涉及賭博或其他非行，引發家庭或社會秩序發生不良變動，概念上仍亦應歸類為社會法益之一種，難謂以電子遊戲進行娛樂本身即會使個人身心受損，而使其個人身體法益受到侵害。 |
| 5. |
則系爭規定於實際犯罪行為（如賭博）尚未發生之預備階段（無照經營電子遊戲場業），即就該預備行為處以刑罰，其就上開社會法益從事保護前置化之急迫性與必要性，實無法與典型抽象危險犯或經濟刑法、環境刑法相提並論。 |
| 6. |
是立法者於系爭規定混淆了社會秩序罰與刑罰之間的界線，不當擴張刑罰處罰之範圍。 |
|
| 系爭規定以刑罰處罰無照經營電子遊戲場業之行為，與比例原則之適當性要求已有不符。 |
| 1. |
.就系爭規定之實效性予以分析，目前實務上實際上受到刑罰處罰之行為人，是否即為真正有心從事媒介色情、賭博等犯罪之人？ |
| 2. |
與毒品犯罪相同的狀況是，於無照經營賭博性電玩之情形，犯罪組織往往利用「人頭」方式實際從事犯罪，換言之，受刑罰處罰之行為人即便因系爭規定受刑之科處，幕後進行犯罪操縱者只要繼續找尋人頭替代即可，並不會因此放棄繼續犯罪， |
| 3. |
則系爭規定並不會構成立法者所欲防止的危險消失的原因，換來的反而是不斷製造新的犯罪行為，將更多人頭送入監獄，而有導致規範欠缺實效性與失靈之虞。 |
| 4. |
故系爭規定以刑罰處罰無照經營電子遊戲場業之行為，與比例原則之適當性要求已有不符。 |
|
| 系爭規定以刑罰作為手段，實與最小侵害手段之必要性原則不符 |
| 1. |
無照經營電子遊戲場業之行為人所違背者，係其應向主管機關申請辦理營業登記及核發營利級別等行政法上之作為義務，本院釋字第五一七號解釋理由書雖認立法者對違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰，有其立法裁量權限，然此仍須以未逾越比例原則為前提； |
| 2. |
故如為促成其履行該作為義務或避免產生立法者所擔憂的危險，除刑罰手段之外，立法者尚有其他行政處分之手段可資選擇，例如勒令歇業或沒入機檯即足以達成目的，則難謂立法者刑事處罰之選擇合乎憲法意旨。 |
| 3. |
尤其在涉及幕後操縱犯罪之情形，相較於人頭負責人遭刑事處罰，其毋寧更在乎擺設電子遊戲機檯之「地點」。換言之，對無照業者進行處罰所能發揮的作用，遠不及於針對擺設機檯之地點進行強制處分，或加強對提供地點者之負面誘因來得有效率。 |
| 4. |
故以行政罰之方式，諸如規定在一定情形下得一併對出租人處以罰鍰，或若同一地點遭查獲無照經營二次以上即加重處罰，應更能有效達到立法目的。 |
| 5. |
即便多數意見認為以行政罰處罰無照業者難以奏效，然於動用刑事處罰之前，行政機關仍得先依行政執行法採取必要措施，特別是針對擺設機檯之地點直接強制，或者於金錢給付義務不履行時予以強制執行。 |
| 6. |
如執法機關能貫徹執行，即可發揮強制效果，何勞動用刑罰處罰無照經營電子遊戲場業之行為？故系爭規定以刑罰作為手段，實與最小侵害手段之必要性原則不符。 |
|
| 系爭規定之根本問題在於，其刑罰構成要件可涵蓋之情形過廣，易發生執法浮濫或恣意之流弊 |
| 1. |
立法者以抽象危險犯之模式訂定系爭規定，使得行為人對其行為並非不法之反證空間受到極度壓縮。 |
| 2. |
就此，多數意見確已體察未涉及賭博或其他違法情事之無照業者，亦有依系爭規定處罰之可能，而指明以刑事訴訟法關於微罪不舉、緩起訴，以及刑法關於刑之酌減、緩刑等規定，作為避免過苛刑罰發生之方法。多數意見所以作此補救之解釋，亦可見其認為系爭規定規範過廣，實無異於主張系爭規定不符比例原則。 |
| 3. |
除多數意見所提出之上述方法以外，部分實際上不會產生立法者所預測之危險，而不具可罰性或違法性之極端情形，例如出於純粹提供娛樂之意而擺設少量機檯，其設置地點非在距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺之內，且營業場所設施並無消防及建築安全上之危險，更未涉及賭博等犯罪行為者，法官或可於個案中以行為人不具故意或主觀不法，排除其構成要件該當性，或衡量其行為與危險結果欠缺實質關連，而不具違法性等方法，使系爭規定在適用上有所限縮。 |
| 4. |
惟不論是適用多數意見所指之刑事訴訟法及刑法規定，或採取上述限縮適用系爭規定之方法，終究繫乎執法者與審判者個人主觀上之善意裁量，且有可能形成執法或審判差異之結果。 |
| 5. |
再者，由於系爭規定僅以「未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業」為刑罰構成要件，可涵蓋之情形過廣，故易使人民進入偵查及審判程序。 |
| 6. |
而即使在個案審查中得依上述方法以為補救，但僅進入偵查訴追程序，對人民即已構成相當程度之痛苦，形同發生實質制裁之效果。因此，系爭規定之根本問題在於，其刑罰構成要件可涵蓋之情形過廣，易發生執法浮濫或恣意之流弊。 |
| 7. |
多數意見之所以指出避免發生過苛刑罰之用意，顯見其亦已察覺系爭規定此一根本問題。刑罰構成要件的設定中若無法使一般人得知該行為何以具有違法性及可罰性，將使刑法工具化。 |
| 8. |
故縱退萬步言，即便同意於本案情形，立法者得以刑罰方式防止危險之發生，亦須就行為構成要件詳予規範，始符憲法保障人民人身自由之意旨。 |
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《解釋文》
電子遊戲場業管理條例（以下簡稱本條例）第二十二條規定：「違反第十五條規定者，處行為人一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。」對未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業者，科處刑罰，旨在杜絕業者規避辦理營利事業登記所需之營業分級、營業機具、營業場所等項目之查驗，以事前防止諸如賭博等威脅社會安寧、公共安全與危害國民，特別是兒童及少年身心健全發展之情事，目的洵屬正當，所採取之手段對目的之達成亦屬必要，符合憲法第二十三條比例原則之意旨，與憲法第八條、第十五條規定尚無牴觸。
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《解釋理由書》
人民身體之自由與財產權應予保障，憲法第八條及第十五條定有明文。如以刑罰予以限制者，係屬不得已之強制措施，具有最後手段之特性，自應受到嚴格之限制。如為保護合乎憲法價值之特定重要法益，且施以刑罰有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而刑罰對基本權之限制與其所欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度，亦合乎比例之關係者，並非不得為之（本院釋字第五四四號、第五五一號解釋參照）。惟對違法行為是否採取刑罰制裁，涉及特定時空下之社會環境、犯罪現象、群眾心理與犯罪理論等諸多因素綜合之考量，而在功能、組織與決定程序之設計上，立法者較有能力體察該等背景因素，將其反映於法律制度中，並因應其變化而適時調整立法方向，是立法者對相關立法事實之判斷與預測如合乎事理而具可支持性，司法者應予適度尊重。
電子遊戲為個人休閒活動之一，電子遊戲場乃成為現代人抒解壓力及娛樂之場所。電子遊戲場業之經營，除涉及產業結構與經濟發展外，由於電子遊戲之情節引人而具輸贏結果之特性，易使兒童及少年留連忘返，而兒童及少年長時間暴露於學校與家庭保護之外，難免荒廢學業、虛耗金錢，而有成為潛在之犯罪被害人或涉及非行之虞，又因電子遊戲之操作便利、收費平價，亦吸引一般社會大眾大量進出或留滯，一方面影響公共安全與社區安寧，另一方面往往成為媒介毒品、色情、賭博及衍生其他犯罪之場所，因此電子遊戲場業之經營，亦涉及兒童、少年保護、公共安全及社區安寧等問題。為健全電子遊戲場之秩序，使基於抒壓及娛樂之目的而進入電子遊戲場所之消費者，可分別接觸適當之個人休閒活動，不致因各該場所之疏於管理，而誤涉犯罪或成為明顯之犯罪對象，並同時兼顧公共安全與社區安寧，是我國對電子遊戲場業之管制，由來已久。初期由警政機關主管，一度採取全面禁止之管制措施，中華民國七十九年起，改由教育部負責，同年訂定發布遊藝場業輔導管理規則。由於欠缺法律位階之有效法規，主管機關僅得援用公司法、商業登記法、營業稅法及其他相關法規，對包括未經登記即行營業在內之違規行為加以處罰。嗣由於電子遊戲場業之經營對社會治安與善良風俗之影響甚鉅，相關弊案引發社會普遍之關注與疑慮，電子遊戲場業於八十五年間改由經濟部為主管機關，八十九年制定公布電子遊戲場業管理條例，以期透過專法導正經營，並使電子遊戲場業之經營正常化與產業化。本條例施行後，行政院曾函送修正草案至立法院，刪除刑罰規定，惟其後鑑於電子遊戲場業經營之負面影響過大，難以與一般產業同視，為加強管理乃又恢復刑罰之制裁手段。惟兩項修法草案，均未完成立法。
由於電子遊戲場業性質特殊，其營業涉及社會安寧、善良風俗及國民身心健康等問題，故電子遊戲機之性質與內容，依本條例規定應區分為普通級及限制級，限制級電子遊戲場雖亦可附設益智類電子遊戲機，但未滿十八歲之人仍不得進入遊樂。且為貫徹強制分級之管理措施，普通級與限制級不得在同一場所混合經營，以應實際執行管理之需要（本條例第五條第一項及第二項規定參照）。又為達前開管理目的，故電子遊戲機之製造業、進口人或軟體設計廠商，應於製造或進口前，就其軟體，向中央主管機關申請核發評鑑分類文件；並於出廠或進口時，向中央主管機關申請查驗，合格者，發給機具類別標示證（本條例第六條第一項前段規定參照）；電子遊戲場業者不得陳列、使用未經中央主管機關評鑑分類及公告之電子遊戲機及擅自修改已評鑑分類之電子遊戲機（本條例第七條第一項規定參照）。另由於電子遊戲場業其營業場所之公共安全攸關消費者生命財產安全，故電子遊戲場業之營業場所應符合都市計畫、建築與消防法令之規定（本條例第八條規定參照）。此外，由於電子遊戲場對社會安寧會造成一定之影響，故電子遊戲場業之營業場所應距離對於環境安寧有極高要求之國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上（本條例第九條第一項規定參照）。
本條例第十五條規定：「未依本條例規定辦理營利事業登記者，不得經營電子遊戲場業。」所謂「辦理營利事業登記」係兼指依本條例第十一條規定，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發「營利事業登記證」及「營利級別證」，辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記而言。而辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記，應符合前述本條例第五條、第六條、第七條及第八條等之規定，足見本條例第十五條要求電子遊戲場業辦理營利事業登記，旨在透過事前管制，以達維護社會安寧、公共安全，並保護國民，特別是兒童及少年身心健全發展之目的。
本條例第二十二條進而規定：「違反第十五條規定者，處行為人一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。」對未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業者，科處刑罰，其立法目的在於藉由重罰杜絕業者規避辦理營利事業登記所需之營業分級、營業機具、營業場所等項目之查驗，以事前防止諸如賭博等威脅社會安寧、公共安全與危害兒童及少年身心健全發展等情事，其保護之法益符合重要之憲法價值，目的洵屬正當。本條例第二十二條所採刑罰手段，有助於上開目的之達成。雖罰鍰或屬侵害較小之管制方法，惟在暴利之驅使及集團化經營之現實下，徒以罰鍰顯尚不足以達成與限制人身自由之刑罰相同之管制效果。又立法者或可捨棄以刑罰強制事前登記之預防性管制方式，遲至賭博等危害發生時再動用刑罰制裁，惟衡諸立法者藉由本條例第十五條規定所欲達成之管制目的，涉及普遍且廣大之公共利益，尤其就維護兒童及少年身心健全發展而言，一旦危害發生，對於兒童及少年個人與社會，均將造成難以回復之損害，況依內政部警政署提供之數據，自八十五年起至九十六年止，查獲無照營業之電子遊戲場所中有高達九成以上涉嫌賭博行為，另統計九十六年查緝之電子遊戲場賭博案件中，有照營業涉嫌賭博行為者，尚不及一成，而高達九成係無照營業者所犯，顯見未辦理營利事業登記與賭博等犯罪行為間確有高度關聯，故立法者為尋求對法益較周延之保護，毋待危害發生，就無照營業行為，發動刑罰制裁，應可認係在合乎事理而具有可支持性之事實基礎上所為合理之決定。是系爭刑罰手段具有必要性，可資肯定。
末查依本條例第二十二條規定科處刑罰，雖可能造成未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業之人，即使其經營未涉及賭博或其他違法情事，亦遭刑事制裁，惟因系爭規定之法定刑已賦予法院針對行為人犯罪情節之輕重，施以不同程度處罰之裁量空間，再配合刑事訴訟法第二百五十三條微罪不舉、第二百五十三條之一緩起訴、刑法第五十九條刑之酌減及第七十四條緩刑等規定，應足以避免過苛之刑罰。又現行法對其他與電子遊戲場業性質類似之娛樂事業之管制，就未辦理營利事業登記而營業者雖有僅處行政罰者，然對行政法上義務之違反，並非謂某法律一旦採行政罰，其他法律即不問相關背景事實有無不同，均不得採刑事罰。且實務上屢發現業者為規避營利事業登記之申請及其附隨之諸多管制，不再於固定地點開設電子遊戲場，而藉由散見各處之小型便利超商或一般獨資、合夥商號作為掩護，設置機檯經營賭博，相較於其他娛樂事業，電子遊戲場業此種化整為零之經營方式，顯已增加管制之難度，並相對提升對法益之危害程度，相關機關因此決定採較重之刑事罰制裁，其判斷亦屬合乎事理，應可支持，尚難驟認系爭規定對基本權之限制，與所保護法益之重要性及行為對法益危害之程度，顯失均衡，而有違比例關係。
綜上，本條例第二十二條有關未辦理營利事業登記而經營電子遊戲場業者科處刑罰之規定，符合憲法第二十三條比例原則之意旨，與憲法第八條、第十五條規定尚無牴觸。
該次會議由司法院院長賴大法官英照擔任主席，大法官謝在全、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀、林錫堯、池啟明、李震山、蔡清遊出席，秘書長謝文定列席。會中通過之解釋文、解釋理由書，許大法官玉秀提出之不同意見書、林大法官子儀及李大法官震山共同提出之不同意見書，均經司法院以院令公布。
附（一）許大法官玉秀提出之不同意見書。
（二）林大法官子儀及李大法官震山共同提出之不同意見書。
（三）本件臺灣高雄地方法院高雄簡易庭法官葉啟洲聲請案之事實摘要。
《事實摘要》
本件聲請係由臺灣高雄地方法院法官葉啟洲所提出。聲請人對所審理的二件違反電子遊戲場業管理條例（以下稱本條例）案件，被告等分係超商及冷飲店負責人，均未依本條例第十五條規定辦理「電子遊戲場業」營利事業登記，逕於超商及冷飲店內擺設電子遊戲機，經營電子遊戲場業。嗣為警察臨檢查獲，查扣機台及機台內之硬幣，並經檢察官起訴。
本條例第二十二條規定：違反第十五條規定者，處行為人一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。
聲請人審理結果，認為上開二案之被告等固涉有違反本條例第十五條、第二十二條之罪嫌，然因本條例第二十二條規定有違憲疑義，爰依釋字第三七一號解釋裁定停止訴訟程序，聲請解釋。
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★ 釋字第六四六號解釋不同意見書--大法官許玉秀
★ 釋字第六四六號解釋不同意見書--大法官林子儀、李震山
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